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张曙光:尊重农民对土地制度的创新

法律快车官方整理 更新时间: 2019-11-05 19:49:22 人浏览

导读:

张曙光:尊重农民对土地制度的创新现在中国土地制度是一个二元分割的权力体系,实行的是国家垄断和政府管制的办法,农地转为建设用地要通过国家的批准。一切问题都是由此而发。要解决这个问题,并不需要改变两种土地公有制的制度,只要实现同地同权同价,放开农村建设

  

  张曙光:尊重农民对土地制度的创新

  “现在中国土地制度是一个二元分割的权力体系,实行的是国家垄断和政府管制的办法,农地转为建设用地要通过国家的批准。一切问题都是由此而发。要解决这个问题,并不需要改变两种土地公有制的制度,只要实现同地同权同价,放开农村建设用地的市场,让它能够流通,就能解决中国土地问题。”9月6日,天则经济研究所研究员张曙光在于北京举行的中国经济50人论坛上如是说。这个话题的一个背景是近日国务院对征地条例的修改。张曙光认为,修改的结果并没有多大的变化,虽然新的政策方向是对的,但如果不解决中国现存土地制度中的一系列问题,政策是否能落实还得划一个问号。

  ??二元分割的土地政策

  ?? 张曙光分析了目前我国的土地政策——目前农地和非农地是不同的部门按不同的规则进行管理。

  ?? 农地政策主要由土地承包法来规范。第一个特征是实行集体所有制和家庭联产承包责任制。第二个特征是农地只能用于农业,用于非农业必须通过一定的转用手续。具体内容包括:农地地权的属性,土地承包原来作为使用权是一种债权,但从《承包法》制订后逐渐向物权转化,《物权法》出台后,成为物权。土地承包的期限在延长,使农民对土地能进行长期投资。第三,国家规定了土地发包方和承包方的权利,主要在于限制发包方侵犯承包方的权利。2005年最高法院出台了有关的司法解释,使得农民的承包权成为可实施的权利。此外还进行了土地的发证登记工作,承认了土地承包权的流转。

  ?? 张曙光认为,农地制度在变迁的过程中,基本方向是对的。它的权力主体在个人化,排他性在加强,使得承包权得到了法律上的保护。

  ?? 非农地政策比农地政策复杂得多,除了土地管理方法和实施条例,还有中央和管理部门的一系列管理规定。比如2004年国务院的28号文件,2006年的31号文件,都是关于土地问题很重要的文件。农地转为非农地,操控主体不是权利主体而是政府部门,权利主体是被排除在权利实施之外的,这是很重要的特征。

  ?? 农地转为非农地,要依靠国家的程序。第一,农地转为非农地国家实行指令性计划管理。31号文规定实行首长负责制,保护耕地,限制转化。第二,加强政府的行政审批,审批权在国务院和省市自治区。第三,任何人要使用土地进行建设,必须使用国有土地,包括国家的土地和国家征用农民集体的土地。

  ?? 张曙光认为,第三条的问题很大,其涵义是借此逐渐缩小集体所有制,扩大土地国有化。《土地管理法》第43条第1款有一个例外规定,“农村要搞乡镇企业,农民要盖房,可以使用集体土地”。他说,这条本身很重要,但有违法理,“既然土地是我自己的,我要使用,却还要经过审批。”

  ?? 农地转为非农地要按土地的原来用途补偿。这样土地的增殖利益,土地的权利主体是拿不到的。原有用途与最后升值之间的差距很大。征地之后,国家的使用方法一个是划拨,一个是出让。张曙光认为,搞公共基础设施建设是划拨,按原用处补偿,实际上是让农民承担一部分基础设施建设的成本,因为它给的不够。而土地出让尽管数量很小,价格却很高,收取土地出让金和税收,中央和地方分,但实际上是把农民排除在出让之外,不能分享出让的收益。他认为,这种政策才是造成中国今天农地问题的根源。

  三大不良后果

  ?? 张曙光指出,这样的政策造成了三大不良后果。

  ?? 首先是直接侵犯了农民的利益。他说,要看到农民最主要的财产就是土地,有了土地才能把自己的劳动与土地相结合,才有劳动权。征地以后,农民没有了土地,没有了财产,变成了既失地又失业的农民。失地农民中很大一部分都是这种情况。补偿是损失的补偿,没有包括农民发展的权利,不是市场谈判讨价还价的结果,也不是一个权利主体自愿的行为,而是被迫的行为。这种状况使得农民确实不能分享城市化的好处。

  ?? 上海社科院经过调查得出结论:在征地的过程中,从农民手里拿地时,1公顷土地35~45万元,也就是1亩土地3万多;拿过去以后,一级市场变成200多万1公顷,到了二三级市场1000多万,50倍于给农民的东西。农民只是拿了1/50,49倍全被征地者和其他主体拿走了。

  ?? 第二是形成了中央和地方在土地问题上的博弈。中央在土地上的目标有三:第一是要保护耕地,保障粮食安全;第二是保护农民利益,维护社会稳定;第三是保证一定的建设用地,保持经济的持续增长。地方的目标有二:第一是增加地方建设用地来扩大地方的工业和经济发展;第二是实现地方的财政目标和融资目标。地方这两个目标是高度一致的。土地增加了,经济工业可以发展,财政可以增收,融资可扩大。

  ?? 他认为,如果不是从目标的合理性,而是从目标的可行来看,地方目标胜于中央目标,所以地方目标可以达到。手段也是地方长于中央。中央的手段是加强计划管理、加强执法检查、加强土地管制。但是这些办法都是要靠地方来实施的,在现在分权的条件下,这几个条件都不能满足。这个博弈的结果赢家是地方。尽管中央在加强对土地的控制,但出现的情况是耕地占用在不断扩大,城市面积比原来扩大了50%,各个城市搞开发区的面积有30000平方公里,最多时候6500多个。

  ?? 张曙光说,地方可以用土地出让来扩大工业。用于基础设施的投资也改善了投资条件。土地出让金尽管出让的数量不多,但价格很高,收益很大,占了全部地方预算外收入的60%左右;有了土地,可以发展房地产和建筑业,这两个部门的税收在很多发达地区占了预算内收入的40%,在有些地方占的更大。土地问题一头连着财政,一头连着金融。地方上城市发展的基础设施项目,投资小的10亿元,大的几百亿上千亿元,钱从哪里来?据各地估算结果,财政收入占10%,土地出让金占30%,另外60%全部是土地抵押贷款。任何地方都有土地储备中心,都有开发区管委会,以它们的名义把土地拿到银行抵押,然后贷款投资,潜藏了很大的风险。

  ?? 第三是造成城市发展用地和保护耕地之间的冲突。一方面我们要扩大城市用地,另一方面又要保护耕地,现在每年1000多万亩耕地在流失,这是很清楚的事情,速度现在并没有减慢。城市的无效扩张又更进一步造成了土地的浪费。据统计,中国目前城市人均占地面积133平方米;美国是130~150平方米,但美国土地人均量是中国的10倍;欧洲是82平方米。现在很多城市大概有1/4的土地是荒地。张曙光说,现在中国不管是大城市还是小城市,都有非常大的广场和绿地,甚至一些县城也搞六车道八车道,非常漂亮,可想而知浪费多大。

  ?? 另一条路:基层和农民土地制度创新

  张曙光说,农地变为非农地不是一条路,而是两种办法。一种是政府征地,这是主要的,也是现在矛盾最尖锐、冲突最大的地方;但与此同时还有另一条渠道,即基层和农民的土地制度创新。前面一条渠道依据的是《土地管理法》第43条的前半段,后面一条渠道依据的是例外条款。现在全国好多地方都在大规模地这样做,包括现在炒得很热的小产权房。尽管做法里有合法和非法的情况,但确实代表了中国土地制度和政策改革的一种探索。他说,农民能够自己创新,与地方政府的态度有很大关系。没有地方政府的支持,农民不可能做。

  ?? 他举了4个案例来说明农民土地制度创新的可能性。其中一个案例是广东南海县农民的土地合作社。从1992年开始有大量外商进来,需要大量的工业厂房,农民工聚集,需要大量打工楼。除了政府征地来做这件事,政府在征地的同时给农民留下一定的土地,现在这个地方50%以上的土地是农民自己开发建设的。集体把土地变成工业厂房和打工楼,然后出租,变成永久的物业,农民一方面有土地的租金,一方面还参与社会劳动,租金占了相当大比重,非常富有。这种做法确实是当地政府默许的。这个转化过程是把原来土地集体的方式通过股权化量化到个人,而土地使用权原来在个人手里,现在在集体手里。这种产权交易确实是创新的办法。

  ?? 第二个案例是山东德州开发区,所做的每一步都是合法的。它为农民盖楼让农民住进楼里,如果按照《征地拆迁条例》来买,农民1个人只能买30平方米,最后是按院子来补偿,一个院子的补偿金是15万。给农民盖的房子按成本价680元/平方米来卖,这笔钱120平方米的房子农民可以买两套,一套自己住,一套出租。同时,它征10亩地给集体留1亩地,都是金角银边,把好地给了农民,等于是第二次给农民补偿。此外,开发区征了农民的地,钱给了集体,但集体不能用,开发区用于建设基础设施,但“借了你的钱给你利息”,产权是农民的。后来开发区发展起来,农民用这个钱去开发物业,政府替农民去招商,农民与企业签订合同,按企业的设计规划来盖工业厂房,与政府盖的厂房没有任何区别。例如皇明太阳能的厂房,就全都是农民的,以每年60元/平方米的价格出租。农民的土地产权变成了城市的物业资产,这个置换过程就是一个交易的过程。

  ?? 张曙光说,只要我们在政策上对头,农民会有各种各样的创造。这些案例都是采用集体经济的办法,没有搞私有化,通过集体合作的方式来参与土地的议价过程。这既是现在政府可以接受的方式,也是现在可以行得通的方法。只要尊重群众的创造,中国的问题不难解决。他认为,要改的就是全国人大做一个法律解释,国家土地和集体土地同地同价同权。但关键是怎样把地方政府与土地的利益关系划断,使它有其他的收入,不再去征地。他建议,可以把现在的土地物业作为重要税收给地方,把土地占用税、土地交易税、土地使用税都合并起来全部给地方,使地方有固定收入,使地方能够对其公共产品的融资有保证。

  

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